terça-feira, 30 de outubro de 2012

O dilema das finanças municipais



Os municípios, na sua maioria, passam por dificuldades financeiras, cuja causa é atribuída à concentração das receitas na União (o que está certo) e pela redução de sua participação na carga tributária nacional (o que não é exato). As causas dessa difícil situação financeira são tratadas mais adiante.

A carga tributária nacional, passou de 17,4% do PIB em  1960 para 35% em 2010, conforme se verifica na  tabela no final. No rol das receitas  estão incluídos a partilha do salário-educação e a redistribuição do Fundef/Fundeb, mas não inclui   as  relativas aos SUS, à merenda escolar e aos convênios.

Nesse período, a arrecadação própria dos municípios passou de 0,8% do PIB para 2,12%, com uma participação no total nacional de 1,1% para 6,42%. Incluindo as transferências da União e dos estados, a participação dos Municípios  passou de 6,6% para 18,3%, tendo quase triplicado, embora o número deles tenha passado de 2.765 em 1980 para 5.565 em 2010, mais do que o dobro. Os Estados, por seu turno, foram os que mais perderam, ao passarem de 34% do PIB  em 1960 para  para 24,7% em 2010.

As dificuldades dos Municípios decorrem, basicamente,  de dois fatores. Pelo lado da receita, a dependência das transferências, especialmente as federais, onde o Fundo de Participação dos Municípios – FPM representa para os pequenos municípios até 90% de sua receita total, representando para a metade dos municípios do RS mais de 50%, em média,  de sua arrecadação.  
O FPM tem como fonte o Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI e o Imposto de Renda,  sobre os quais o governo federal concede desonerações, como instrumento de política econômica. Em veículos as isenções ou reduções do IPI provocaram queda  na arrecadação de 41,5% de janeiro a setembro de 2012 sobre igual período ano anterior. O mesmo acontece com a chamada CIDE combustíveis, onde há participação dos municípios, cuja queda de arrecadação entre janeiro e agosto do corrente ano foi de quase 63% em relação a igual período do exercício anterior.

Os municípios maiores, com mais base econômica, sofrem mais os efeitos da queda do ritmo de crescimento do ICMS, do qual participam em ¼ da arrecadação.

Diga-se de passagem,  que essas transferências não decorrem de favor, mas da participação dos municípios, segundo critérios estabelecidos em lei, de impostos arrecadados em seus territórios,  impostos esses que só podem ser tratados de forma centralizada.  
Talvez a maior causa da crise dos municípios esteja no lado da despesa, com a constante criação em Brasília de obrigações, sem levar em conta a peculiaridades locais. Além da educação básica,   na saúde deve ser aplicado 15% da receita de impostos e transferências, percentual esse que na prática é muito maior, porque recai nos municípios a omissão dos estados que aplicam menos da metade dos 12% que lhes são atribuídos pela mesma legislação.

Como a população está mais próxima das administrações municipais, é lá que chegam todas as demandas por serviços públicos. Além do ensino fundamental que cabe prioritariamente aos municípios, caberá a eles o atendimento progressivo até 2016 de toda a demanda por pré-escola. Some-se a isso, sem discutir o mérito,  o piso nacional do magistério e o cumprimento da lei de resíduos sólidos, em que há promessa de ajuda da União, mas que envolverá recursos próprios.

Neste ano, em função da queda da arrecadação, os prefeitos terão grande dificuldade para fechar suas contas, porque a lei de reponsabilidade fiscal estabelece que nos últimos oito meses antes de terminar o mandato, só podem ser realizadas despesas que puderem ser pagas dentro do exercício e, se isso não for possível, deverão deixar disponibilidade financeira para tal. Esse dispositivo, em muito boa hora,  veio sanear a prática anteriormente existente de deixar despesa para o sucessor pagar, inviabilizando as futuras administrações. Mas criou-se  mais uma dificuldade para os administradores.

A lição que fica disso tudo é que o governo federal, incluindo o Congresso Nacional, ao editarem leis, não podem virar as costas para os demais entes federados, que dispõem geralmente de orçamentos apertados para o desempenho de suas atribuições. Ainda bem que o governo federal manifestou disposição de ajudar os Municípios no encerramento de mandato dos atuais prefeitos.


quinta-feira, 18 de outubro de 2012

A discriminação do Rio Grande

A imprensa tem noticiado a reclamação do nosso secretário de desenvolvimento sobre o tratamento que vem recebendo em Brasília. Não tenho como avaliar esse fato, embora me pareça procedente.
Tenho como avaliar, no entanto, o tratamento que estados e municípios estão recebendo no tocante as transferências de recursos federais, que vêm caindo por conta dos incentivos concedidos para a compra de automóveis, mediante a redução do IPI, e pela redução do valor da chamada CIDE combustíveis.

No primeiro caso o governo federal prejudica duplamente os municípios, por um lado, reduzindo sua arrecadação e, por outro, criando transtornos à mobilidade urbana, porque as ruas não estão preparadas para receber tantos veículos.

Quanto à CIDE, foi uma saída encontrada para aumentar o preço dos combustíveis sem que se refletisse nas bombas, aumento esse que se tornou necessário pelos desmandos na Petrobras, ocorridos no governo passado. Além de tudo, essa política está aumentando o consumo de combustíveis, ao ponto de levar o País a importar 15% dos derivados de petróleo que consome, quando já havia anunciado a autossuficiência.
O reflexo na arrecadação dos estados também é marcante. Para isso, tomo o RS como exemplo. A participação do Estado na receita da União caiu 8,7%, descontada a inflação, no período janeiro a setembro deste ano em relação a igual período do ano anterior. O Fundo de Participação dos Estados caiu 1%, o IPI exportação, 26% e a CIDE combustíveis, 34%. Isso se torna mais significativo diante do crescimento sistemático da despesa.

Há outro exemplo que nos deixa intrigados, que são as remessas facultativas para aplicar em investimentos, as chamadas transferências de capital, cujo valor realizado significou 65% do orçado em 2010, apenas 18% em 2011 e em no corrente exercício, até setembro, somente 20%. A maior realização se verificou no governo de partido adversário!

A continuar essa tendência, a frustação das transferências federais superará R$ 700 milhões, contribuindo sobremaneira para o déficit do exercício que pode chegar ao dobro disso.
Finalizando, pode-se concluir que grande parte das razões da queda das transferências federais deve-se a uma política governamental de âmbito nacional. Mas o caso do ingresso insignificante das transferências de capital parece ser uma discriminação ao RS.

 

 Publicado na Zero Hora de 18/10/2012.

terça-feira, 9 de outubro de 2012

Orçamento deficitário



Na proposta orçamentária para 2013 a receita total  foi estimada em R$ 43,7 bilhões, que, deduzida das transferências internas, atinge R$ 37,9 bilhões, em torno de 12% do PIB estadual. Nesse montante, R$ 36,3 bilhões, ou 96%, são receitas correntes, principalmente,  tributárias. O restante de R$ 1,6 bilhão (4%) são receitas de capital, das quais R$ 1 bilhão são operações de crédito e 500 milhões,  transferências federais.
Com a despesa total de igual valor, o orçamento está contabilmente equilibrado, tendo como principal item a despesa de pessoal,  com cerca de R$ 18 bilhões, atingindo cerca de 64% da receita corrente líquida. Os  investimentos previstos são de R$ 2,4 bilhões, dos quais somente  R$ 900 milhões (3% da receita líquida), serão financiados com recursos próprios.
A receita corrente foi estimada com base em parâmetros otimistas, como PIB de 5,5%. Na receita de capital, a parte relativa a transferências deve ser realizada apenas parcialmente. Além disso, a despesa com pessoal está subestimada.
As constituições federal e estadual determinam que percentuais da receita corrente sejam vinculados a certas finalidades, com destaque para educação e saúde. Esses percentuais, somados ao estabelecido pelo acordo da dívida, atingem 65% da receita corrente. Com isso, “restam” 35% para atender as demais despesas, que alcançam 45%. No final, faltam 10%, cuja receita necessária para atingi-lo é o triplo, devido às mesmas vinculações.
Para a educação, a proposta em causa destinou 29% da receita de impostos e transferências, quando a constituição estadual estabelece 35%. Mesmo que tenha avançado um pouco em relação ao governo anterior, ficou faltando R$ 1,35 bilhão para atingir o percentual constitucional. O grande problema é o alto gasto com previdência, fazendo com que apenas pouco mais da metade dos recursos alocados seja destinado à educação, propriamente.
No tocante à saúde, o percentual de 12% nunca foi cumprido. Embora constando na proposta esse percentual, isso só foi possível incluindo as despesas com inativos e as transferências ao IPE para a assistência médica dos servidores estaduais, na ordem de R$ 632 milhões,  excluídas pela lei federal 141/2012,  que regulamentou a matéria. Além disso, foram incluídas receitas fictícias no valor de R$ 1,201 bilhão.
Somando-se tudo isso, o déficit potencial do Estado será de R$ 3,2 bilhões, sem considerar as possíveis frustações da receita e a subestimação da despesa com pessoal.
O Estado não irá quebrar com esse déficit, mas continuará não atendendo satisfatoriamente a educação e a saúde, investindo muito pouco e endividando-se cada vez mais. Aliás, o aumento do endividamento é o que mais preocupa no atual governo, a serem verdadeiras as publicidades.
Dois grandes problemas precisam ser solucionados, o previdenciário e o da dívida pública. A despesa com previdência, descontada da contribuição dos servidores, atingiu R$ 6,7 bilhões em 2011. Sua solução só pode ocorrer no longo prazo, devendo  envolver principalmente o alongamento da idade mínima para aposentadoria.
Quanto à dívida pública, o acordo feito em 1998 tornou-se altamente desfavorável em decorrência da mudança do cenário econômico. A resposta da União aos estados que pleiteavam uma nova negociação foi aumentar a margem de endividamento, ou seja, agravar ainda mais a situação.
Outro problema sério é o pacto federativo, em que a União fica com 57% dos tributos e os Estados com menos de 25%, depois de possuírem 34% em 1960 e 27% em 1988.
Além disso, no Fundo de Participação dos Estados, as regiões Sul e Sudeste, com 56% da população e 79% da arrecadação dos impostos que lhe dão origem, ficam com apenas 15%. As propostas de alteração que tramitam no Congresso ainda reduzem mais as fatias dessas regiões.
Diante do exposto, tudo indica que no próximo exercício o governo estadual continuará tendo dificuldade para o atendimento de suas funções básicas e com endividamento crescente.