segunda-feira, 24 de outubro de 2011

Proposta orçamentária para 2012 – o desequilíbrio recrudesce (II)


O exercício vindouro, se não se alterarem as condições vigentes para o aumento de arrecadação, será de grande aperto orçamentário.

Mesmo desconsiderando as condições estruturais das finanças estaduais tratadas no artigo anterior, por razões conjunturais, a arrecadação prevista dificilmente será atingida e a despesa será muito maior que a fixada na proposta orçamentária.

Na despesa, o problema estará nos gastos com pessoal, cujo total está em aberto, dependendo das negociações ainda em andamento com algumas categorias de servidores. Mesmo nas condições atuais, ela deverá superar em muito, tanto as dotações orçamentárias do orçamento corrente, como as constantes da proposta para o próximo exercício.

Esse crescimento da despesa ocorreu no atendimento ainda que parcial de reivindicações justas de muitas categorias que estavam com os salários defasados. O problema, no entanto, está na capacidade financeira do Estado para atender essas demandas, que não existe.

A receita corrente do Estado (ordinária) para o exercício 2012 foi estimada tomando por base o crescimento do PIB de 5,5% e a inflação de 4,5%. O crescimento do PIB será muito menor, até mesmo nas previsões do Ministério da Fazenda e do Banco Central, que não esperam mais que 3,5%. Quanto à inflação, o índice será maior, mas o reflexo na receita será, em grande, parte compensado pelo aumento da despesa.

O crescimento real esperado para receita, de 7,2%, não encontra similar nem nos últimos 12 anos, quando foi, em média, de 4,8% ou nos últimos oito, com 5,1%, ou ainda nos últimos quatro anos, com 6,4%, mesmo que nesse último período a economia brasileira e a do mundo tenham apresentado grande expansão, que não é o caso agora.

Além disso, embora pouco significativo em termos globais, ainda consta na proposta receitas fictícias, apenas para efeito de orçamento, decorrentes de “compensações financeiras da União”.

Precisa ser destacada a reduzida participação de 12,1% das transferências nas receitas correntes, reduzindo-se para apenas 10,3%, quando se descontam as perdas do Fundeb.

Sem aderir ao coro daqueles que atribuem todas as mazelas financeiras do Estado à União, seja pelo acordo da divida, seja pelas isenções do ICMS, a verdade é que as transferências federais vêm perdendo significado no conjunto das receitas estaduais.

No período 2003-2010 (excluindo-se os efeitos do Fundef/Fundeb), enquanto as receitas correntes próprias cresceram a uma taxa de 5%, as de transferências cresceram exatamente a metade. No período 2006-2010, esta perda foi mais marcante, quando as transferências correntes reduziram sua participação de 14,2% para 11,6% das receitas correntes. Nesse período, o crescimento das transferências foi de apenas 1,3% anual, período em que as receitas próprias cresceram a um taxa de 7,3%. Mesmo quando se inclui as transferências de capital, que cresceram muito no triênio 2008-2010, a taxa de crescimento das transferências passa para 2,7%.

O comportamento citado continua e ainda acentuou-se no exercício corrente, pois, entre janeiro e agosto, houve um decréscimo real das transferências de 4% em relação a igual período do exercício anterior, influenciado que foi pela queda real de 22,6% das receitas do SUS e de 71% nas transferências de capital, embora as transferências constitucionais tenham crescido 15,5%.

Fica difícil de entender a causa dessa redução, se a arrecadação do governo federal vem batendo recordes sobre recordes, mesmo com a extinção da CPMF, ao ponto de no corrente exercício, até agosto, o crescimento ter sido de 21% nominais ou 14% reais.

Além da necessidade de uma reforma da previdência e de outras medidas tendentes à redução do ritmo de crescimento da despesa, sem uma maior participação dos estados na carga tributária, dificilmente o Estado do RS sairá da crise. O mais grave ainda é que em vez de aumentar a participação nas transferências federais, está ocorrendo o inverso, uma redução gradativa.

Publicado no Sul21 em 24/10/2012




[1] Economista e contador. Foi contemplado em três oportunidades pelo Prêmio do Tesouro Nacional sobre finanças públicas.

segunda-feira, 17 de outubro de 2011

Proposta orçamentária 2012: o desequilíbrio recrudesce

Sem repetir o diagnóstico que é conhecido de todos, o Estado do RS tem um desequilíbrio estrutural nas suas contas que decorre de um alto grau de vinculação de receitas (66%) e de outras despesas que, mesmo não decorrentes de vinculação, são expressivas e apresentam comportamento crescente.

Sintetizando, pode-se dizer que, cumprindo todas as vinculações constitucionais, a despesa supera a receita corrente em 12%, mesmo com um mínimo de investimentos de pouco mais de 3%.

No nível de vinculação existente, de cada três reais arrecadados, dois são gastos automaticamente, Então, para gerar os 12% faltantes seria necessário aumentar a receita em 36%, o que só pode ocorrer no longo prazo, quando, no entanto, as demais despesas já terão crescido. Isso constitui o grande nó estrutural das finanças estaduais.

Na ausência de equilíbrio, as propostas orçamentárias sempre continham receitas fictícias, como indenizações “devidas” pelo Governo Federal por realizações feitas pelo Estado, como estradas, obtendo com isso o equilíbrio no momento da votação da peça citada pelo Legislativo. No decorrer do exercício, entretanto, as receitas extras não ingressavam e, para compensar, não eram realizadas todas as despesas, especialmente as decorrentes de vinculação e os investimentos.

Quem quebrou com essa tradição foi o governo passado, que passou a apresentar o orçamento equilibrado, mas faltando cumprir parcela significativa das vinculações com educação e saúde, em decorrência do que foi fortemente criticado pela oposição da época, hoje governo. Não era cumprida a legislação, mas era a única forma de apresentar um orçamento mais real, o que é fundamental na administração pública.

O governo atual, na primeira proposta apresentada adota o mesmo critério, deixando de destinar para vinculações com educação e saúde entre R$ 1,9 e 2,2 bilhões, conforme seja o critério adotado para apuração desses valores.

Entretanto, a situação no momento se afigura bem mais grave do que antes, porque agora essas insuficiências de dotação vêm coincidir com a época em que o governo precisa cumprir o piso nacional do magistério, tanto por promessa de campanha como por determinação do STF, que julgou a matéria constitucional.

Além disso, está por ser aprovada pelo Congresso Nacional a regulamentação da Emenda 29/2000, que deixará o Estado mais distante do percentual nela estabelecido para a saúde, porque as transferências para o IPE, por exemplo, não poderão mais ser computadas para essa finalidade.

Essas situações colocam o governo atual num impasse, pois embora tendo vontade política para cumprir esses dispositivos constitucionais, que têm alto significado social, lhe falta dinheiro para isso.

O mais preocupante ainda é o déficit expressivo, que está oculto, decorrente da insuficiência da dotação para as despesas de pessoal, que já é grande, e poderá crescer ainda mais, dependendo das futuras negociações com os servidores.

Além disso, mesmo que na proposta constem apenas R$ 639 milhões de operações de crédito para atender 1/3 dos investimentos, o total delas, segundo artigo do Chefe da Casa Civil, publicado na Zero Hora de 14/10/2011, será de R$ 2,1 bilhões além de outros empréstimos internacionais.

Sem discutir o mérito desses projetos que, com certeza, os têm, o problema está no endividamento do Estado, a única unidade da federação que deve mais duas vezes sua receita corrente líquida, e poderá voltar a ficar acima dos limites da lei de responsabilidade fiscal.

Como já disse em outras oportunidades: dívida é muito bom na hora que se toma, que com o seu produto se fazem investimentos, mas depois na hora de pagar é aquela dificuldade que todos conhecem.

Por formar tanto déficits e tomar tantos empréstimos é que durante 28 anos formamos uma dívida que se multiplicou por 27 e que hoje constituiu num dos grandes problemas estaduais. Por isso, devemos pensar duas vezes antes de contrair novos financiamentos.



[1] Contador e economista.

sábado, 15 de outubro de 2011

Presente do governo Tarso ao magistério na Semana do Professor: incoerência e enrolação

Post de Mariza Abreu

Coerência do governo do PSDB

A partir da Lei 11.738, de 16.07.08, que fixa o piso nacional como remuneração mínima em jan.2009 e vencimento inicial das carreiras a partir de jan.2010 e a jornada semanal de trabalho docente com no máximo dois terços de atividades de interação com o educando, o governo do PSDB foi honesto, sincero e transparente com o magistério e a sociedade gaúcha.

Primeiro, foi claro ao afirmar que concordava com o piso como remuneração mínima, pela necessidade de melhorar os salários iniciais dos professores no país, por meio da criação de um salário mínimo profissional. Mas não concordava com o piso como vencimento inicial da carreira pelo desrespeito à autonomia dos entes federados que implica a fixação de todos os vencimentos das carreiras dos professores por lei federal.

Ao mesmo tempo, foi absolutamente firme ao declarar que o governo do Estado não tinha e não tem condições fiscais e financeiras de pagar o piso como vencimento inicial no atual plano de carreira do magistério estadual, o único anterior à Constituição Federal de 1988, à Lei de Diretrizes e Bases da Educação de 1996 e às Emendas Constitucionais, Leis, Decretos e Resoluções do Conselho Nacional de Educação que instituíram e regulamentaram o Fundef, em 1996, e Fundeb, em 2006.

Por essas duas razões, em conjunto com outros quatro governadores, a Governadora Yeda Crusius ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade 4167 no Supremo Tribunal Federal, em outubro de 2008, obtendo medida cautelar em dezembro daquele ano, com a suspensão da vigência do dispositivo da lei que fixava o piso como vencimento inicial da carreira a partir de 2010.

Amparado e legitimado pela Lei federal, em 2009, e pela cautelar do STF, em 2010, o governo do PSDB encaminhou à Assembleia Legislativa projetos de lei para aumentar o valor do piso estadual criado no Rio Grande do Sul em 1997, no governo Britto, de forma a pagar o piso nacional como remuneração mínima, mas esses projetos não foram aprovados pela oposição do Cpers e do PT.

Ao mesmo tempo, a Secretaria da Educação promoveu, em 2009, debate com diretores de escola, professores e vários setores da sociedade gaúcha sobre a adequação do plano de carreira do magistério estadual, conforme previsto na própria Lei do piso nacional. Embora contrário à fixação em lei federal do piso como vencimento inicial da carreira, o governo do PSDB no Rio Grande do Sul pretendeu promover o necessário aperfeiçoamento da carreira dos professores de forma a igualar o vencimento básico ao valor do piso nacional. Entretanto, mais uma vez, essa mudança foi impossibilitada pela oposição ao governo do PSDB realizada pelo Cpers e pelo PT.

Incoerência e enrolação do governo do PT

O governo do PT de Tarso Genro comprometeu-se com o Cpers a pagar o piso como vencimento inicial sem alteração do atual plano de carreira do magistério gaúcho. A fim de comprovar suas boas intenções, começou o ano ajuizando petição no STF para se retirar da condição de autor da ADI 4167, pedido, entretanto, que foi negado. Surpreendido pela declaração de constitucionalidade da Lei do piso pelo Supremo Tribunal Federal em abril, o governo Tarso ajuizou no prazo recursal, em 29.08.11, embargos declaratórios, requerendo ao STF um ano e meio para implementação gradativa do piso como vencimento básico da carreira, a contar do acórdão a ser proferido nos embargos e, em 14.09.11, solicitou, por meio de "agravo regimental", suspensão da decisão de constitucionalidade do piso na ADI 4167, até apreciação dos embargos declaratórios.

No âmbito estadual, o governo do PT articulou com o Ministério Público Estadual e o Poder Judiciário do Estado que, por meio de uma Ação Civil Pública do MPE de cobrança coletiva do piso nacional em nome de todos os professores, suspender-se-ia a tramitação das ações individuais interpostas por iniciativa do Cpers e escritórios de advocacia, para impedir o que ocorrera nas cobranças da Lei Britto. Em consequência, em 14.09.11 o 2º Juizado da 2ª Vara da Fazenda Pública suspendeu, em decisão liminar, a tramitação das ações individuais relativas ao piso do magistério em Ação Civil Pública do MPE e, em 30.09.11, o 1º Vice Presidente do Tribunal de Justiça suspendeu a tramitação dos recursos sobre o pagamento do piso nacional do magistério até o julgamento da Ação Civil Pública do MPE.

Não satisfeito, às vésperas da Semana do Professor, no dia 06.10.11, o governador Tarso deu um passo nessa verdadeira guerra jurídica, ajuizando no STF a Ação Cautelar 3003, com pedido de liminar, solicitando suspensão dos efeitos de decisão monocrática proferida no recurso de embargos declaratórios na ADI 4167, ou seja, para não ser obrigado a pagar o piso nacional como vencimento inicial até o julgamento dos tais embargos, o que não tem prazo para ocorrer.

Enquanto isso, como explicado em post neste blog de 27/09/11 (Cumprimento do piso do magistério: como a linha do horizonte para o governo Tarso), o valor do piso nacional é reajustado pela Lei federal, fora do controle do governo do Estado e em percentual acima da inflação e do crescimento da arrecadação de impostos.

O PT faz o contrário do PSDB: afirma uma posição e age no sentido inverso. Apesar de todos os fatos e evidências, o governo Tarso continua afirmando que vai pagar, até o final do seu mandato, o piso nacional como vencimento inicial da carreira neste plano de carreira, sem alterá-lo. Mas se movimenta no espaço das ações judiciais com a intenção deliberada de não fazê-lo.

PS- O Cpers denuncia que o governador Tarso rasgou e colocou no lixo seus compromissos de campanha e, em manobra para "ganhar tempo", já praticada pela governadora Yeda Crusius (sic), ajuizou ações no STF. Reunião do Conselho Geral no dia 14.10.11, decidiu a construção da greve pela implementação do piso e marcou assembleia geral para 18 de novembro.

quarta-feira, 12 de outubro de 2011

Abrindo a caixa preta da dívida estadual (V – final )

O maior inimigo da verdade não é a mentira, mas a convicção.

Nietzche.

O valor do serviço da dívida despendido pelo Estado em 2010 foi de R$ 2,169 bilhões, para ficarmos com o último dado oficial publicado, que é o constante da Proposta Orçamentária para 2012 – Mensagem, p.54. Esse valor representou 10,7% da receita corrente líquida (RCL), entendida como tal a receita corrente deduzida da distribuição da parte dos municípios e das perdas do Fundeb. Comparado com o estoque da dívida, representa pouco mais de 5% nominais.

Sob o mesmo critério (sem a rolagem com recursos do BID), o RS ocupou no ano passado 9º lugar no dispêndio com a dívida em relação à RCL, comparado com os demais estados da federação, embora ocupasse o 1° lugar no estoque da dívida, em relação ao mesmo parâmetro. Deve ser destacado, no entanto, que a renegociação da dívida extralimite com recursos do empréstimo junto ao BIRD, no governo passado, ajudou a reduzir um pouco o serviço da dívida total.

O valor despendido com a dívida trata-se de um valor expressivo, mas não é o maior problema do Estado, como se ouve dizer. O maior problema está na despesa com a previdência, tanto pelo seu valor, como por sua expansão, num ritmo muito maior. Nesse item, sim, o Estado ocupa a primeira posição no País, com 29,4% da RCL, seguido por Minas Gerais, com 23,5%. A média geral era de 12,3%, no mesmo ano.

Agora, se levarmos para o lado social, não há dúvida de que o valor despendido com inativos, mesmo que ocorram algumas injustiças distributivas, têm um significado muito maior que o valor despendido com pagamento da dívida.

Mas o pagamento da dívida não está vinculado a nenhuma política distributiva, mas ao cumprimento de contratos que podemos até não concordar com eles, mas foram importantes para os governos de cada época.

Aliás, a dívida é muito boa no momento em que se toma, quando com ela se fazem investimentos ou se cobrem déficits, o difícil está na hora do pagamento.

Por exemplo, se tomarmos a Proposta Orçamentária para 2012, veremos que 1/3 dos investimentos previstos deverão ser realizados com recursos de operações de crédito. Estão previstos de empréstimos R$ 640 milhões, mas o total de empréstimos já com aval prometido pelo Ministério da Fazenda atinge R$ 2,3 bilhões, portanto quase quatro vezes àquele valor.

Agora tudo são rosas, depois, na hora de pagar será aquela choradeira que todos conhecem. Isso não é uma crítica ao atual governo, que não dispõe de recursos próprios para investir, mas uma constatação com base no que sói ocorrer.

Aliás, o financiamento de obras públicas é um processo usual e recomendável para que se possa distribuir no tempo o custo de um benefício que também será usufruído no decorrer do tempo. Mas, como tudo na vida, sempre haverá os dois lados: os benefícios do empréstimo e os encargos dele decorrentes. Esses serão pagos no futuro com recursos de tributação.

Finalizando, volto para a necessidade de renegociar o atual contrato com a União, o que além de reduzir o ritmo de crescimento do estoque da dívida, reduzirá o fluxo de pagamento, dependendo das condições em que a renegociação for feita.

Mas não vamos nos iludir pensando que com isso estarão solucionados os problemas financeiros do Estado, cuja causa não está nos encargos com a dívida, embora eles contribuam para isso.

As finanças estaduais têm causas estruturais muito mais profundas, que podem ser sintetizadas em três: excessiva vinculação da receita, grande rigidez da despesa, especialmente em decorrência da previdência, e desonerações fiscais, cuja redução é difícil de colocar em prática, tendo em vista as peculiaridades especiais de nosso Estado, como situação geográfica e cadeias produtivas.

A solução efetiva do problema financeiro estadual só se verificará no longo prazo, desde que se faça uma reforma geral da previdência, englobando fundo de capitalização e alteração das regras paramétricas de aposentadorias e pensões.

Precisamos acima de tudo mudar nossas convicções, alterar conceitos arraigados, se, de fato, quisermos resolver os problemas estruturais das finanças estaduais, com muito bem diz a frase em epígrafe.


Texto publicado também no Sul21 em 11/10/2011.

Para ler 5 textos sobre o mesmo assunto clique Aqui.

[1] Economista e contador. www.darcyfrancisco,com.br. darcyfcs@terra.com.br. Contemplado três vezes pelo Prêmio do Tesouro Nacional, sendo uma delas sobre a dívida do Estado do RS.

terça-feira, 4 de outubro de 2011

Abrindo a caixa preta da dívida estadual (IV)

Sobre a dívida pública do Estado do RS e o acordo geral de 1998 são feitas afirmações que não encontram amparo na realidade. Existem conceitos arraigados sobre o assunto, seja por conveniência financeira dos governos, seja por ignorância do assunto, seja por outras razões ou interesses. Neste texto, contudo, sem querer ser dono da verdade, procurarei desmistificá-los, ao mesmo tempo dar continuidade aos textos anteriormente publicados

Vimos anteriormente que a dívida do Estado cresceu 27,3 vezes em termos reais entre 1970 e 1998. Esse crescimento teve origem no serviço da dívida, nas novas operações de crédito, cuja maioria era para rolagem da própria dívida e nas chamadas variações passivas, que eram a correção monetária ou variação cambial, quem corriam à margem do orçamento estadual.

A Tabela no final mostra que, até 1982, houve saldo positivo entre as operações de crédito e o serviço da dívida, havendo, portanto, ingresso líquido de recursos, decorrentes das operações da dívida.

A partir de 1983 e até 1998, houve dispêndio líquido com a dívida, ou seja, serviço da dívida líquido, que atingiu, em média, 9% da receita corrente líquida (RCL) ao ano, indo para 11,8%, quando se deixa de deduzir as operações do Proes, cujo produto foi utilizado integralmente no saneamento do sistema financeiro estadual.

Sobre esse aspecto há muitas divergências, porque há estudos que indicam que o Estado nunca despendeu em termos líquidos mais que 6% da receita líquida com a dívida antes de 1998. Os que assim afirmam desconsideram a despesa com juros e demais encargos com as operações de curto prazo, denominadas débitos de tesouraria, que financiavam grande parte do déficit até a o ano citado.

Para mostrar a inconsistência dessa afirmativa, basta citar o Balanço do Estado de 1994, p. 75, que traz o serviço da dívida líquido em percentual da receita própria líquida, ainda maior que a RCL, no período 1991-1994. Nos quatro anos citados, a média foi de 10,4%. A média do serviço da dívida (bruto) entre 1983 e 1998 foi superior a 36%. As novas operações de crédito é que tornavam o serviço líquido muito menor. Mas isso tinha um limite, que era o crescimento insustentável da dívida, com o decorrente aumento dos juros, até a consequente ausência de tomadores para os títulos estaduais, que já estavam sendo substituídos por federais, como vimos na segunda publicação.

A renegociação ocorrida em 1998, ao contrário do que dizem, foi o que salvou o RS e os demais estados do colapso financeiro. O fato de poder ser melhorada e adaptada às condições vigentes é outra coisa, e todos devemos defender.

Aliás, no ajuste fiscal feito pelos estados entre 2000 e 2009, o item que mais reduziu de valor foi o serviço da dívida, tendo crescido 1/3 do crescimento da receita e dos demais agregados de despesa. Isso é comprovado em trabalho do mesmo autor constante do site do Tesouro Nacional, sob o título Situação financeira dos estados em dez anos da Lei de Responsabilidade Fiscal, Tabela 11, p.23. http://bit.ly/qg9t2s

Outra inverdade afirmada é que o serviço da dívida representa 18% da RCL. Na verdade, em relação à RCL, entendido como tal a parte da receita que fica com o Estado após as transferências obrigatórias para municípios e as perdas do Fundeb, essa relação está em torno de 11%, um pouco menos, um pouco mais.

O percentual de 18% é em relação à receita líquida real (RLR), que não é um parâmetro, mas uma base estabelecida para calcular o limite de pagamento da dívida com a União, muito menor que a RCL. Fazendo-se uma analogia com o Imposto de Renda da Pessoa Física, a RCL seria a renda líquida e a RLR, a tributável, que só serve para o cálculo do Imposto.

Finalizando, pode ser dito que uma nova renegociação do contrato da dívida com a União é uma necessidade, tendo em vista a situação financeira do Estado e os fatos subseqüentes que provocaram desequilíbrio nas condições originais do acordo, tais como taxas de juros altas para a época de hoje e variação excessiva do IGP-DI, já referidos nos artigos anteriores.

A alegação de que a Lei de Responsabilidade Fiscal não permite alteração do acordo não cabe, pois, por paradoxal que pareça, somente alterando certas condições é que ele atingirá seu objeto, que é a redução da relação dívida/receita Deve ser destacado, no entanto, que isso só está ocorrendo no RS e em três ou quatro estados, que não é o caso da maioria.

Mas o indexador deve ser alterado. Aliás, o IGP-DI, pela sua composição em que inclui 60% dos preços por atacado, 30% consumidor e 10% construção civil, não é um índice adaptável à maioria dos fenômenos econômicos. Eduardo Augusto Magalhães, que foi presidente do IBGE e secretário do Tesouro Nacional, em artigo publicado no jornal Valor Econômico de 30/06/2011, sob o título O indexador da dívida dos Estados, depois de fazer uma série de críticas ao IGP-DI e falar do abandono progressivo dele pela União, assim se expressa:

“Cada um dos índices que o compõe tem um significado preciso; a média dos três não expressa a evolução de nenhuma variável econômica. De fato, não se tem conhecimento da existência de um índice dessa natureza em qualquer outro país.”

No tocante aos juros, as taxas internacionais atuais são muito menores e, além disso, o aumento das dívidas estaduais teve como uma das causas o aumento da taxa de juros, que é uma alçada do Governo Federal ou do Banco Central.

Agora, devemos pleitear essas mudanças tendo na mão a verdade, porque somente ela pode ajudar o Estado no convencimento aos técnicos do Tesouro Nacional. Não será com afirmações que não encontram consistências no exame pretérito dos fatos que vamos conseguir algum sucesso.