segunda-feira, 26 de setembro de 2011

Abrindo a caixa preta da dívida estadual (III)

Com o advento do Plano Real e visando o equilíbrio macroeconômico do País, foram renegociadas as dívidas dos estados e dos principais municípios e saneados os bancos públicos estaduais, por meio do Programa Proes – Programa de Estímulo à Redução da Atividade Bancária no Setor público, operações essas realizadas no final da década de 1990. O RS fez essas operações no ano de 1998.

O total despendido pela União com a assunção das dívidas estaduais e o Programa Proes foi, a preços de dezembro de 2010, em torno de R$ 500 bilhões, o que corresponde a 22% da dívida interna bruta do governo federal atual.

É importante destacar que na assunção das dívidas, 90% dos recursos foram canalizados para os quatro principais estados (SP, 52,8%; RJ, 16,3%; MG, 11,2% e RS, 9,5%). No Proes, praticamente 90% de seu valor foi destinado a cinco estados (Os mesmos citados mais PR). Então a destinação de recursos federais para resolver o problema de endividamento dos estados teve sua quase totalidade canalizada aos principais estados. Dois estados não refinanciaram suas dívidas (AP e TO). O restante 10% dos recursos foram destinados a 20 estados mais o Distrito Federal.

Todos os estados tiveram suas dívidas indexadas ao IGP-DI e a quase todos tiveram taxa de juros contratual de 6% ao ano, sendo 7,5% para apenas três deles (AL, MG, e PA). O limite máximo de pagamento da dívida variou entre 11,5% e 15%, com predominância de 13%. O RS ficou com IGP-DI mais taxa de juros de 6% e limite de 13%. Sendo 12% em 1998 e 12,5% em 1999. Então nosso Estado não foi prejudicado como se ouve falar.

No caso do RS, foi assumida pela União quase toda a dívida por títulos e a por contratos (alguns), além de contraída a Operação Proes, tudo correspondendo a preços de dezembro de 2010 R$ 30,7 bilhões. Além desse valor, havia dívidas pré-existentes que não foram refinanciadas, atingindo tudo o montante de R$ 41 bilhões no ano citado.

A dívida renegociada mais a operação Proes resultaram uma prestação muito alta. Por isso, o pagamento ficou limitado a 13% da receita líquida real (RLR). Essas dívidas são denominadas intralimites. As operações não sujeitas a esse limite para pagamento foram denominadas extralimites.

Ficaram como intralimites, além da prestação da dívida assumida em 1998 e maior parte da operação Proes, uma série de operações contraídas anteriormente, como dívida externa financiada até 1991, parcelamento da dívida junto ao FGTS e dívidas com base nas leis 7.976/89, 8.212/91, 8.620/93, 8.727/93 e algumas dívidas de entidades da Administração Indireta formalmente assumidas pelo Estado.

Esse fato, se por um lado favoreceu o Estado no desembolso corrente, por outro, deixou grande parte da prestação como resíduos. Por exemplo, em 2004, segundo dados do TCE, os resíduos representaram 56% da prestação calculada, estando em 20% em 2010, dez anos depois. Então, pagava-se apenas 44% da prestação em 2004 e 80% em 2010.

Por isso é que em 2000, o RS ocupava a 3ª posição da relação dívida/receita corrente líquida (2,66) e em 2010 sua posição era a maior entre todos os estados (2,14). Aliás, o Estado do RS era em 2010 o único estado com relação superior a 2. Em 2000 eram seis estados nessa condição. Reduziram sua dívida no período entre 50% e 87% 18 estados. O Estado do RS, foi o que menos reduziu essa relação, apenas 19,5%. O conjunto dos estados apresentou uma redução média de quase 52% no período (Tabela).

Essa menor redução não é porque nossa negociação tenha sido pior. Foi igual a dos demais estados e até melhor do que alguns. Ocorre que devíamos muito e havia muitas negociações anteriores. Se as prestações dessas dívidas ficassem como extralimites o serviço da dívida seria insuportável. Mas ficaram dentro do limite de 13%. Na realidade, embora pagando uma soma expressiva, o Estado do RS paga muito menos do que deveria pagar. Só que o estoque não cai, como deveria cair.

E para piorar essa situação, temos um indexador que cresceu 35% acima do IPCA desde a negociação, além de uma taxa de juros (6%) ao ano que não se coaduna mais com realidade atual.

Conforme já referido no texto anterior, isso precisa ser modificado, sob pena de quando vencer os 30 anos do acordo haver um estoque de dívida muito maior que o inicial.

Finalizando, o que não podemos, conforme já referido no texto anterior, é aceitarmos renegociações que só influam no valor do serviço da dívida sem mexermos no estoque, que precisa cair mais fortemente.



[1] Economista e contador. www.darcyfrancisco.com.br





segunda-feira, 19 de setembro de 2011

Abrindo a caixa preta da dívida estadual (II)

Com a reforma bancária e a institucionalização do mercado de capitais a partir de 1964 o Governo Federal possibilitou o financiamento do déficit público mediante a emissão de dívida pública. Essa enorme dívida estadual teve origem no distante ano de 1972 quando a Lei Estadual nº 6.465, de 15.12.1972, autorizou o lançamento de títulos da dívida pública estadual (LTE-RS),

A emissão desses títulos dependia de autorização do Senado Federal, que fixava os limites de comprometimento da receita. No entanto, foram controlados de forma insipiente pela autoridade monetária.

Em momento de aperto de liquidez a GEROF – Gerência de Crédito do Banco do Brasil fornecia os recursos para financiamento dos títulos estaduais. Essa política, no entanto, acabou em 1990, passando a rolagem ser feita em condições adversas pelos bancos estaduais.

Para evitar o custo adicional aos cofres do Estado, isto é, a remuneração a maior dos títulos estaduais em comparação com os federais, a partir de 1992 houve progressiva substituição dos primeiros pelos últimos.

Até 1988 os títulos estaduais eram pré-fixados ou vinculados às ORTN. A partir no ano seguinte ficaram vinculadas ao rendimento do overnight, cujo crescimento tendia ser maior que a correção monetária, elevando o estoque da dívida.

A partir de 1991 o Governo Federal passou a financiar seus desequilíbrios fiscais mediante dívida mobiliária. As taxas de juros explodiram, de forma que na década de 90, entre 1991 e 1998, a taxa selic-over real média foi superior a 20%, tendo sido de 31,1% em 1992 e 33,4% em 1995.

Entre 1994 e 1998, a dívida estadual cresceu R$ 22 bilhões ou 122% em termos reais. Contribuiu em parte para isso as operações de saneamento do sistema financeiro estadual (Proes), mas próximo a 60% desse crescimento deve-se aos juros que se acumularam ao estoque da dívida.

Ao longo dos anos houve momento em que os controles de endividamento foram rígidos, em outros, porém, houve afrouxamento, inclusive com incentivo à obtenção de empréstimos externos. Em outros momentos eram dificultadas as operações de longo prazo e facilitadas as de curto prazo, os débitos de tesouraria, em que parte depois acabou sendo refinanciada.

As operações de créditos e os juros delas decorrentes foram inicialmente conseqüências. A causa primária do endividamento está nos déficits orçamentários.

Durante 28 anos, entre 1971 e 1998, em todos eles, houve déficits primários, isto é antes das operações da dívida (recebimentos e pagamentos). Nesse período o déficit primário médio foi superior a 15% da RCL e os investimentos foram superiores a 22% desse mesmo indicador.

Esses investimentos foram possíveis devidos aos altos déficits, que resultou nesse fantástico endividamento, tendo sido financiados também pela inflação (Ver Tabela 1).

Era um mundo irreal, onde grandes investimentos eram financiados por um endividamento gigantesco e por uma inflação que se aproximou de 2.300% ao ano no período 1987-1994. Segundo Miriam Leitão, no livro Saga Brasileira, no mês de janeiro de 1990, a inflação anualizada chegou a 44.000%. Anualizando-se a de março de 1990, o percentual foi ainda maior: 140.963%.

A partir de julho de 1994 cessou o financiamento inflacionário e, a contar do final de 1998, cessou também o por endividamento por títulos. A situação deficitária que ficava escondida, tornou-se evidente.

Nos dias de hoje, a necessidade de pagar as altas prestações da dívida tem obrigado a geração de altos superávits primários, mas os investimentos são reduzidos, mesmo que venham sendo feitos em grande parte com recursos próprios. Além disso, o Estado carece de recursos para aplicar em funções básicas, como educação, saúde e segurança.

Diante disso, a primeira ideia que surge é uma nova renegociação da dívida. Mas, como referimos no artigo anterior, se a fizermos somente reduzindo o fluxo de pagamentos presentes, sem nos preocupar em mudar o indexador em caráter retroativo e reduzir a taxa de juros, estamos transferindo o problema para o futuro.

Há, ainda, os que defendem o calote, simplesmente. Em primeiro lugar ele não é possível, porque a União tem como se defender. Em segundo, se a União é culpada pelos juros altos produzidos na gestão de sua política econômica, o Estado foi pródigo durante três décadas, gerando altos e sucessivos déficits.

Além disso, a União não é um elemento estranho a nós. Dela fazemos parte como também outras unidades federativas, cujas condições sócio-econômicas são muito piores que a nossas. Afinal, todos somos brasileiros.

Publicado também no Sul 21, em 19/09/2011.

quinta-feira, 15 de setembro de 2011

Queda dos recursos do SUS

Há uma reclamação generalizada sobre as deficiências do sistema de saúde pública no Brasil.

A Emenda 29/2000, que está por ser regulamentada, estabeleceu percentuais que devem ser aplicados em saúde, em relação à receita líquida de impostos mais transferências, sendo 15% para os municípios e 12% para os estados. A União ficou obrigada a ampliar as aplicações em cada ano, na proporção do crescimento nominal do PIB.

Segundo o Tribunal de Contas do Estado, pelo menos do RS, os municípios estão aplicando muito mais do que estabelece a citada emenda. Já os estados, considerando os gastos típicos, aplicam, em média, menos da metade do percentual constitucional e terão muita dificuldade de aplicar mais, mesmo após a regulamentação da referida emenda 29.

A União, por seu turno, inclui como saúde pública uma série de itens que são, no mínimo, questionáveis, como administração geral, saneamento urbano e rural, etc.

O RS nunca conseguiu cumprir na íntegra o percentual constitucional, mas conta com uma transferência apreciável de recursos por meio do SUS – que surpreendentemente no corrente exercício, até agosto, apresenta uma queda real de 22,6% em relação a igual período do exercício anterior, o que corresponde a R$ 146,5 milhões. Os dados brutos são da Secretaria da Fazenda do Estado.

Digo surpreendentemente, porque o Governo Federal vem batendo recordes sobre recordes em arrecadação no corrente exercício, ao ponto de até julho ter apresentado um crescimento nominal de 22%, cerca de 15% acima da inflação.

O superávit primário do Governo Central cresceu 145% em termos reais sobre igual período do exercício anterior, passando de R$ 25,6 bilhões para R$ 67 bilhões no período.

O superávit primário é indispensável para o equilíbrio macroeconômico do país, mas formá-lo e ainda aumentar sua a meta, como ocorreu, com redução de recursos da saúde pública é uma política nada recomendável. Com a palavra o Governo Federal.


Publicado no Jornal do Comércio em 15/09/2011.

segunda-feira, 5 de setembro de 2011

O peso do IGP-DI no ajuste fiscal gaúcho

Daniel Voigt Godoy

Roberto Balau Calazans

No ranking dos estados e Distrito Federal elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional, o Rio Grande do Sul é o único estado da Federação que não caiu abaixo de 2,0 da relação dívida consolidada líquida/receita corrente líquida (DCL/RCL), considerando-se o início da série estatística em dez./2000 (2,66 em 2000 e 2,14 em 2010).

Essa trajetória mais demorada de ajustamento da relação DCL/RCL pode ser explicada pelo peso da dívida intralimite atrelada ao IGP-DI e IGP-M – índices notadamente voláteis e suscetíveis às oscilações cambiais. Em 2000, esses índices respondiam por aproximadamente91% da dívida, percentual esse que só fez aumentar ao longo da década, alcançando pouco menos de 98% em 2010.

Para evidenciar a dificuldade que esse portfólio de dívida (concentrada no IGP-DI) traz à trajetória de ajustamento, realizou-se uma simulação para diferentes composições da dívida intralimite, onde o peso relativo dos índices referidos foi variado entre 50% e 100%. Os resultados mostram que a relação DCL/RCL diminui significativamente quando se reduz a participação relativa do IGP-DI na dívida intralimite, alcançando um valor inferior a 1,0 para o caso de 50% de participação.

No caso gaúcho, conclui-se que a concentração da dívida nesses índices de preço contribui de maneira decisiva para a trajetória demorada de ajustamento da relação DCL/RCL. Porém, analisando-se outros estados cujas dívidas têm características semelhantes, ao exemplo de SC, verifica-se que suas trajetórias declinam de forma mais acentuada. Uma das razões possíveis para essa diferença seria uma relação inicial DCL/RCL mais favorável (1,83 em 2000 para 063 em 2010), permitindo maior amortização e, por conseguinte, um ajustamento mais rápido.

O recorrente tema da renegociação da dívida estadual é crucial para o RS, já que somos o estado com maior dificuldade de superar as imposições ditadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, além de termos que acumular um resíduo da dívida decorrente da Lei 9496/97 que cresce de forma exponencial. A troca do indexador, IGP-DI por IPCA, é uma questão primordial para sustentabilidade fiscal do Estado.




Abrindo a caixa preta da dívida estadual (I)

O total da dívida do Estado, entre flutuante (de curto prazo) e fundada ou consolidada (de longo prazo), em dezembro de 2010 era de R$ 54,4 bilhões, sendo a flutuante R$ 8,6 bilhões e a fundada R$ 45,8 bilhões. Em termos relativos, a dívida consolidada correspondia a 2,14 vezes a receita corrente líquida do ano citado, depois de representar 2,73 vezes em 2001. A maior parte da dívida de curto prazo, no valor de R$ 7,05 bilhões, era formada pelos saques do caixa único e depósitos judiciais.

A dívida fundada é composta principalmente da dívida por contratos, tendo a participação de 10% dos precatórios judiciais. A maior parcela da dívida por contratos é formada pela dívida com a União, que faz parte da renegociação ocorrida em 1998, que englobou quase toda a dívida pré-existente em títulos e parte da por contratos.

A dívida com a União pertence à categoria intralimite (cujo pagamento está limitado à receita) e atingia no final do ano passado a cifra de 31,9 bilhões. Já a dívida extralimite é formada por alguns contratos que ficaram fora da renegociação citada e outras operações posteriores, com destaque para os empréstimos com organismos internacionais.

Parte dessa dívida extralimite foi rolada pelo governo passado, com recursos de empréstimo junto ao BID, sob condições bem mais favoráveis que as dos contratos originais, o que provocou alguma redução do serviço da dívida.

Junto com a renegociação de 1998 foi contraído o empréstimo do Proes, cujo valor em termos atuais corresponde a cerca de R$ 9,5 bilhões. Os recursos desse empréstimo foram utilizados na liquidação da Caixa Econômica Estadual e no saneamento financeiro do Banrisul, que naquele ano apresentara um prejuízo próximo a R$ 2,4 bilhões, em valores de hoje.

A dívida total do Estado passou de R$ 1,5 bilhão em 1970 para R$ 40,4 bilhões em 1998, com a inclusão do Proes, tendo daí em diante permanecido mais ou menos estável. Em outros termos, entre 1970 e 1998, durante 28 anos, ela cresceu 27,4 vezes em termos reais. De 1998 a 2010 cresceu 1,6%, mas deveria ter decrescido, o que não ocorreu pelas razões a seguir expostas.

A renegociação com a União, objeto de tantos questionamentos, foi feita em condições favoráveis para a época, com juros de 6% ao ano ( taxa selic real da época: 26,64%), correção monetária pelo IGP-DI e pagamento em 360 prestações mensais (30 anos), calculadas pela Tabela Price. Foi estabelecido, ainda, que a prestação da dívida renegociada em 1998, junto com outras de renegociações anteriores ficariam como intralimite, isto é, com o pagamento limitado a 13% da receita líquida real (RLR), ficando o excedente como resíduos.

O alto valor das prestações devidas tornou os resíduos expressivos desde o início e, em 2009, decorridos dez anos do acordo, ainda representam mais de 20% das prestações calculadas. Pelo acordo, deverão ser pagos em 120 prestações mensais nas mesmas condições do acordo original, a contar do seu prazo final.

Os resíduos tiveram ainda sua situação agravada por fenômenos subseqüentes. Em primeiro lugar, visando reduzir o serviço da dívida, foram retirados da RLR alguns itens (que a tornaram bem menor que a RCL), o que aumentou os mesmos. O indexador da dívida, o IGP-DI, que variara no mesmo percentual do IPCA em 1998 (1,7%), cresceu 35% acima dele até 2010. Os juros, que para a época, eram normais, hoje podem ser considerados altos, diante das taxas internacionais.

O resultado disso foi o crescimento dos resíduos, ao ponto de em 2010, eles corresponderem a R$ 14,9 bilhões numa dívida de R$ 31,9, ou seja, 47%, devendo ultrapassar o valor principal em mais dois anos.

A finalidade do acordo da dívida era reduzir a relação dívida/receita, o que está acontecendo num ritmo muito menor que o esperado, que decorreu de fatos subseqüentes, o que pode ser caracterizado como um desequilíbrio econômico-financeiro do acordo. Diante disso, somente a alteração deste último conduz ao cumprimento de seu objeto.

A renegociação que se impõe visa à redução do saldo devedor da dívida, com reflexos na prestação em médio prazo, mas dependendo das condições em que ela for feita pode reduzir também a prestação imediatamente. Não adianta reduzir os pagamentos atuais se não se mexer nas causas que elevam o saldo devedor, como o indexador inadequado e também as taxas de juros, altas para o momento atual. A mudança de indexador deve ser retroativa à data do acordo. A simples redução do limite de 13% da RLR seria empurrar o problema com a barriga.

O serviço dívida total (amortização mais encargos) está entre 10 e 11% da receita corrente líquida, considerada como tal a parcela da receita corrente que efetivamente pertence ao Estado (menos as transferências aos municípios). Em 2009 ele representou 11,4%, sendo a intralimite 9,1%. Atualmente, o valor despendido está em torno de R$ 2,4 bilhões anuais, sendo 80% desse valor decorrente da dívida com a União, mesmo que mais de 20% da prestação ainda fique como resíduo, conforme já referido.

O acordo da dívida foi o que salvou os estados do iminente colapso financeiro, mas pode e deve ser modificado para se ajustar às situações cambiantes. Nos próximos artigos passaremos a desenvolver o tema enfocando outros aspectos, como origem da dívida, causas de sua expansão e a situação dos outros estados, etc. Por enquanto, fiquemos por aqui.


Publicado também no Jornal Sul21.



[1] Contador e economista.